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上海旧区改造的历史演进、主要探索和发展导向

       摘  要:在纪念新中国成立60周年之际,该文是对上海建国以来旧区改造工作的一次比较系统地梳理,归纳了上海旧区改造历史演进的三个阶段,介绍了上海在旧改方式、旧改机制、拆迁补偿和扶持政策等方面的主要探索,分析了上海旧区改造的主要成效和经验,并在最后提出上海实施旧区改造中“走向和合”的发展导向。

       关键词:上海、旧区改造、演进、探索、导向

       1. 上海旧区改造的历史演进

       上海解放时,全市住宅总面积中棚户、简屋1占13.7%,旧式里弄占52.6%,因长期失修,有不少已成危房,旧区改造的压力很大。解放后至1980年,由于国家财力有限,旧区改造难以大规模推进,“零星拆建”成为主要形式,旧区总体面貌改变不大。32年间,年均拆除旧住房才8.7万平方米。直到“六五”和“七五”期间的“23片地区改建规划”启动实施,旧区改造才初具规模。此阶段,改造对象大多数是棚户简屋集中地段,采取的方式也基本是推倒重建。

       自20世纪90年代以来,上海开始大规模推进旧区改造,主要经历三个阶段:

       (1) 第一阶段:1990年代“365”危棚简屋改造。1990年代初,上海市民居住矛盾突出,有数十万户家庭人均居住面积低于4平方米,其中3万多户人均居住面积不足2.5平方米。1992年召开的中共上海市第六次党代会要求,抓住深化改革、扩大开放的机遇,把旧区改造、改善居住的起点,落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上,提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”(俗称“365”),拉开了大规模旧城改造序幕。在推进过程中,市政府出台了一系列相关文件,通过减免土地出让金、有关税费以及财政补贴等政策,鼓励国内外开发单位参与旧区改造,共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级旧里2以下房屋1200余万平方米,受益居民约48万户。

       (2) 第二阶段:“十五”新一轮旧区改造。“十五”初期,上海全市中心城区迫切需要改造的二级旧里以下房屋仍有1700余万平方米。2000年,中国上海市委七届七次全会提出加快旧区改造的要求。在推进过程中,上海认真贯彻国务院《城市房屋拆迁管理办法》,制定了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(市府111号令),确定了旧区改造房屋拆迁补偿安置以被拆房屋市场评估价为标准、安置方式以货币安置为主的原则。与此同时,因地制宜,通过“拆、改、留”多种方式,对其他各类旧住房进行改造,共改造二级旧里以下房屋700余万平方米,受益居民约28万户。

       (3) 第三阶段:“十一五”前两年对成片的二级旧里以下房屋改造。至2005年底,上海中心城区还有二级旧里以下房屋1000多万平方米。“十一五”前两年,举全市之力,重点推进了世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁,并带拆了一批旧住房。同时,按照“政府主导、土地储备”的原则,积极探索以土地储备为主要方式的旧区改造新机制。在此期间,还启动了改造事前征询机制的试点,推行了以“五项制度”3、“十公开”4为主要内容的阳光动迁政策。经过努力,前两年共完成二级旧里以下房屋改造127万平方米(其中,原“十一五”初计划内的有63万平方米,计划外的有64万平方米),约5.2万户;2008年上半年完成32万平方米。

       2. 上海旧区改造的主要探索

       2.1 主要内容

       上海过去在旧区改造领域的探索主要体现于改造方式、改造机制、拆迁补偿和扶持政策等四方面内容:

       2.1.1 在其它改造方式方面

       除拆除新建外,上海还在不同历史时期尝试、探索了旧住房成套改造、平改坡和综合平改坡、旧小区综合改造、保留保护改造等多种改造方式,取得了很好的实效。

       (1)旧住房成套改造。一方面是里弄成套改造。“七五”期末,上海住房成套率仅为31.6%。为提高成套率,上海市加大了旧住房成套改造力度,市政府发布《关于加快旧住房成套改造实施意见的通知》,市建委下发《旧住房成套改造暂行规定》。在这样的形势下,各区都加大了人力、财力投入,取得了不小成绩,涌现了像静安区新福康里、卢湾区茂名坊等代表作品。2000年,上海全市住房成套率提高到74%。截至到2001年底,成套改造竣工面积218万平方米,受益居民近6万户。另一方面是老工房5成套改造。其适用范围是始建于1950年代厨卫多户合用的不成套房屋。杨浦区鞍山四村等老工房居住区推进了这种改造形式,创造性地通过扩建加层、单扩建和分隔等方式对原有建筑物进行局部调整,使住户在不搬离、不外出过渡居住的情况下,增加建筑面积,达到厨卫独用的目的,成为上海旧区改造的新亮点。2001年-2007年,上海全市共完成122.1万平方米老工房成套改造,住房成套率因此从2001年的85%提高到2007年95%,受益居民约3万。

       (2)平改坡及平改坡综合改造。20世纪末,中心城区还有一大批外形象火柴盒的老式工房。由于当初建造标准偏低,加上年久失修,这些旧住房凸现许多问题。为此,上海于1999年在主要景观道路两侧开展平改坡试点,随后开始全面推进。2003年,平改坡改造逐步深化为综合改造,在结构许可的条件下,对住宅进行加层、扩建、添加设备设施、整治小区环境。截至2007年,上海全市完成平改坡改造共计1664万平方米,完成平改坡综合改造1211万平方米。

       (3)旧住房综合整治。为切实提高居民居住生活质量,上海市自2003年开始启动旧住房综合整治工作,其重点是旧住房使用中存在的群众“急难愁”问题、无人管理房屋(小区)的维修、高层住宅电梯的维修和更新改造。旧住房整治解决了一大批历史遗留问题,同时还摸索出了一些整治经验,如一些区把综合整治和成套改造、改善配套、恢复历史建筑风貌等有机结合在一起,很具特色。2003年-2007年,上海全市共完成旧住房综合整治5684万平方米,受益居民140.6万户。

       (4)保留保护改造试点。2003年,上海市政府办公厅发布同意《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治试行意见》的通知,文件要求强化特色、优化空间、美化环境,明确改造范围主要是保留一级旧里、新里、花园住宅和老式公寓;主要原则是整治与历史风貌保护相结合、整治与环境改善相结合、整治与设施完善相结合;认定项目可享受市政、公建配套工程费用包干使用等政策;试点地区包括卢湾区思南路47-48街坊等15个项目。到目前为止,部分项目已见成效。

       2.1.2 在旧城改造机制方面

       在不同历史时期,随着房地产市场的兴起、基础设施建设的推进以及国家政策的逐步调整,上海旧区改造机制也发生了变化:

       (1)结合房地产开发。20世纪90年代以后,随着国家对住房制度和土地使用制度的改革,房地产市场开始兴起。政府通过毛地批租方式将旧区改造地块出让给房地产企业进行房地产开发。这是“365”危棚简屋和“十五”新一轮旧区改造采用的主要方式。

       (2)市政基础设施带拆6。20世纪90年代以后,上海开始大规模基础设施和环境建设,一大批轨道交通、道路桥梁、绿化环境建设项目以及世博园区建设,带拆了大量旧住房。这是贯穿16年来三个阶段旧区改造工作的重要改造机制之一。

       (3)土地储备机制。2005年至2007年间,随着旧区改造难度的进一步加大和国家土地使用制度的进一步完善(经营性用地实行招拍挂),在“十一五” 旧区改造计划中,对400万平方米成片二级旧里以下房屋,明确了“政府主导、土地储备为主”的改造原则。土地储备分市区联手储备和区单独储备两种形式。通过土地储备方式改造的成片二级旧里房屋占到计划改造量的一半以上。

       2.1.3 在拆迁政策方面

       (1)20世纪90年代。根据1991年3月国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》,上海市政府于1991年7月发布了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》。该《细则》是在社会经济体制转轨时期制定的,带有明显的住房福利分配制度痕迹,其基本特征是以实物房屋分配为主,按被拆除房屋建筑面积结合居民家庭户口因素确定应安置面积。其后,在确定了建立和完善市场经济体制的改革目标后,为适应大规模改造、房地产市场发展和住房制度深化改革的需要,上海房屋拆迁制度以市场化、货币化为方向进行了循序渐进的制度创新和突破。一是1997年4月上海市政府发布《上海市个体工商户营业用房安置补偿办法》,实现了“适当提高被拆迁人原居住水平”和“房屋产权利益完整保护”的原则。二是1997年12月上海市政府发布《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》,开始采用货币化补偿安置方式,并在货币转化安置方面确立自住私有住房所有人和公有住房承租人既得利益完整保护的原则。三是2000年9月上海市政府批准市房地局《关于上海轨道交通明珠线二期、共和新路高架工程拆迁房屋试行市场价补偿安置的若干意见》,取消了长期以来在拆迁安置中起重要作用的户口因素,向完全市场化目标的货币化补偿安置制度迈出了重要一步。

       (2)2001年新条例颁布之后。2001年6月,国务院发布了新的《城市房屋拆迁管理条例》,核心是将房屋拆迁市场化和货币化,即通过房地产市场评估,以被拆房屋价值为基础进行货币化补偿。期间,上海市房屋拆迁也经历了三个阶段:第一阶段,2001年11月,根据国务院拆迁管理条例,上海市出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(111号令),按照市场化要求,实行了房屋拆迁从按人口补偿安置向被拆除房屋市场补偿安置的转变,补偿安置方式以“数砖头”为主导;第二阶段,由于当时上海市的住房保障体系尚未建立和健全,为解决动拆迁过程中一些居住差、面积小、收入低、人口多的被拆迁户的困难,2005年5月,上海市房地资源局出台了260号文,对111号令第三十九条中面积标准房屋调换进行了调整,“数人头”再次被列入动拆迁,对特殊困难的被拆迁户有了照顾性规定;第三阶段,2005年,随着重大市政项目的推进,上海市进入新一轮拆迁高潮。为加快进度,一些区和拆迁单位逐步放大了上海市政府111号令三十九条、上海市房地资源局260号文的适用范围,从而一定幅度提高了动拆迁成本。据此,2006月8月,上海市出台了《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》(61号令),进一步规范了被拆迁应安置人口的认定标准和认定程序,将“数人头”政策再次以市政府令的形式进行了明确。然而,随着拆迁任务加大、房价快速上升、动迁难度增加等原因,各区和拆迁单位在操作中往往从宽执行61号令,仅以户口作为标准,造成目前拆迁补偿安置政策叠加,既“数砖头”又“数人头”。

       2.1.4 在扶持政策方面

       在上海旧区改造历史上,扶持政策基本形式如下:

       (1) 土地出让金减免。365危棚简改造实行减免土地出让金政策,新一轮旧区改造中也实行了土地出让金为零的政策。2004年8月,随着土地出让制度的改革,有关部门取消了该项政策。另外,对旧改配套房源建设用地实行指导性地价政策。

       (2) 行政收费减免。365危棚简屋改造和新一轮旧区改造均实行了减免一系列行政收费的优惠政策。但随着行政审批制度的改革,行政收费减免政策的空间已经逐渐缩小。

       (3) 市政、公建设施包干建设。365危棚简屋改造和新一轮旧区改造实行住宅配套费包干使用政策。经批准后,建设单位可实行全部或部分项目包干建设,免交包干部分住宅配套费。这一政策有效地降低了改造项目的后期建安成本。

       (4) 税收减免或返还。在成套率改造中,就开始对旧住房成套改造的配套工程实行有关税费减免的优惠政策。在新一轮旧区改造中,为加快推进旧住房改造,一些区也明确了税收方面的配套措施。随后,由于房价的上升,在旧区改造地块的开发收益已经能够承受改造成本的情况下,该项优惠政策有所调整。

       (5) 专项基金直接补贴。在365危棚简屋改造后期,政府按照拆平土地的面积,先后给予开发商300元/平方米和900元/平方米补贴,终使改造计划如期完成。在新一轮旧区改造中,为加快推进旧住房改造,在市有关部门下发的第68号文优惠政策框架的基础上,一些区还通过建立旧区改造基金,对结合旧区改造、道路拓宽、绿化环境、大型公益性公共建筑的开发项目进行了一定幅度的补贴。

       (6) 提供中低价配套商品房。“九五”时期,上海在消化空置房和365危棚简屋改造搭桥政策7中曾实施“空房认定”的做法,为365危棚简屋改造提供了大量的安置用房。在新一轮旧区改造阶段,特别是2003年以后,凡列入市重大市政工程项目的,可以配给动迁总量一定比例的重大市政工程配套商品房。自2005年起,市政府对重点成片旧区改造地块也提供配套商品房。

       (7) 补贴土地。在1980年代实施“23片地区改建规划”项目时,上海市政府曾为各区提供273公顷旧区改造补贴土地,用于建设动迁周转用房。在90年代开展的365危棚简屋改造中,也采取过补贴土地的方式,跨区定向划拨给改造地块所在区一定量的新征土地,作为拆迁安置房的建设基地。这样,市中心一些着名的棚户区都顺利地得以改造。

       (8) 市区联手土地储备。在新一轮旧区改造的后期,为适应国家土地政策调整并加快推进中心城区重点旧区的改造,上海市采取了市区联手土地储备的新机制,投资比例由双方协商确定,市土地储备机构投入前期费用和房源,采取包户数、包总价的方式,按年度计划拨付,由区里包干使用。另外,还在融资、规划、土地出让金、配套商品房供应、公益性项目安排等方面给予了一系列配套支持。

       2.2. 主要成效

       1990年以来,近20年的大规模推进旧区改造,并结合市政和环境建设、城市布局和产业调整,拆除了大批旧住房,取得了明显成效。

       2.2.1 改善了居民居住条件

       20世纪90年代以来,上海大规模推进了旧区改造,116万户家庭搬入功能齐全、配套完善的新居,其中约80万户原居住于二级旧里以下旧住房,涉及旧房面积2000多万平方米。城镇人均居住面积从1990年的6.6平方米提高到2007年的16.5平方米,居民住宅成套率达到94.7%,市民居住水平有很大提高。

       2.2.2 提升了城市综合实力

       历年来的旧区改造,都把旧住房改造和市政建设、环境建设、城市布局及产业结构调整结合起来。在连续三个“三年大变样”中,旧区改造贡献巨大,不仅圆了旧区居民的住房梦,也使旧区的城市面貌焕然一新,破旧住房集中区域演变为现代生态居住区、公共绿地和商业办公楼群,基础设施得以改善,产业布局得以优化,城市综合竞争力得以提升,有效推动了上海社会经济的全面发展。

       2.2.3 促进了和谐社会建设

       旧居住区不仅房屋破旧,而且居民居住空间狭小,经济状况普遍较差,人员构成比较复杂,社会治安总体情况不甚理想。旧区改造不仅缩小了城市不同群体之间的住房差距与生活差距,而且生活环境美了,邻里矛盾少了,人们的心情也舒畅了,消除了很多社会矛盾,促进了人与人的和谐。过去上海有“上只角”、“下只角”8之分。现在,随着城市环境的整体改善和提升,这样的说法和概念已日趋淡化。

       2.3. 主要经验

       16年来,上海市在推进旧区改造的进程中,始终围绕广大市民居住水平的提升,不断调整政策措施,取得了积极成效。主要经验有以下三条:

       (1)坚持了解放思想、开拓创新。旧区改造的过程,也是不断解放思想、大胆创新的过程。在旧区改造的不同阶段,着力探索符合当时历史条件的政策措施和具体办法。20世纪90年代初,上海城市基础设施比较薄弱、居民居住密度较高,同时土地级差效益比较低、改造成本高、难度大。在此情况下,政府发挥了主导作用,在大胆引进外资参与旧区改造的同时,实施了一系列的优惠鼓励政策。进入新世纪,根据经济社会发展的实际情况,在继续发挥政府的主导作用的同时,努力探索以土地储备方式加快推进旧区改造。

       (2)坚持了聚焦重点、多策并举。以建筑结构差、建成年份久、周围环境水平低的二级旧里以下房屋改造为重点,以广大市民居住条件的改善和居住质量的提高为目标,成片二级旧里集中拆除一批,市重大工程和世博会建设带拆一批,综合整治修缮一批等多种改造方式,通过政策聚焦、多管齐下,扩大受益面,极大地推进了旧区改造进程。

       (3)坚持了市区联手,协同推进。上海市各级党委、政府始终坚持以人为本的理念,坚持咬定目标、破解难题,聚焦重点、多策并举,市区联手、协同推进的指导方针,不断探索、改革、创新,解决旧区改造前进途中的问题和困难,尽最大努力满足最广大群众的根本利益要求。过程中,上海市政府主要在统筹平衡计划、落实安置房源、制定配套政策方面提供有力的支持,区政府作为旧区改造的责任主体,积极负责房屋拆迁和项目推进工作。在明确职责的基础上,上海市相关部门和各区县政府加强协调,形成合力,确保了旧区改造的稳步推进。

       3. 上海旧区改造的规划导向——走向和合

       3.1 上海旧区改造当前面临的主要困境

       当前,上海市推进旧区改造,主要存在五个方面的困难。一是在认识面,各主体对旧区改造的认识,对物权法中有关条款的解读,对动迁政策、改造方式、实施速度和规模等许多方面,尚有一定的差异,也需要加强舆论宣传的正确引导。二是在社会面,旧区存在人口密度高,困难家庭多,借动迁改善生活、改变命运的诉求增加,家庭矛盾有可能集中暴发,一旦实施改造,各类社会问题突现,各类社会诉求增多。三是在经济面,动迁和土地成本增大,市场运作效应较差,资金平衡困难,加上银根收紧,融资困难,财力不足;市场变化较快,拆迁周期拉长,投入产出存在不确定性,经济风险较大;新启动地块只能采取土地储备方式,社会开发企业无法直接参与旧改。四是在政策面,在“数砖头”和“数人头”的关系上,在“要我拆”和“我要拆”的关系上,在新法(物权法)和老政策的关系上,在政策的扶持、激励作用上,在矛盾化解的运作机制上,还需要进一步加以研究和明确。五是在房源面,存在房源供应总量阶段性短缺,房源区位结构现阶段较为单一,房源配套相对滞后以及住房保障体系尚在建立和完善等情况。

       3.2  上海旧区改造实施中的规划导向

       去年,中共上海市委部署了一系列重大调研课题,其中包括“创新旧区改造机制,完善旧区改造政策”课题,市政府成立了课题组,经过调查研究,对今后一个阶段旧区改造的重要意义、指导思想、基本原则、总体要求、工作措施等方面开展了系统的研究,并以市政府文件形式发布了相关政策文件(参见上海市人民政府2009年4号文件),要求在机制上进行创新,加快旧区改造推进速度;在政策上进行聚焦,加大旧区改造扶持力度;在组织上进行保障,确保旧区改造有序进行等多个方面内容。纵观旧区改造文件,总体上贯穿了和合的规划思想。

       和合有多个方面的意思,如空间上的整合、文化上的融合、社会上的调合等等。这个词用在这里,首先要统一认识,形成合力,主要是思想和行动上的和合;其次要倡导共享建设成果,主要体现在社会和价值取向上的和合;第三要厘清规划实施的导向,体现大方向上的把握,以利于社会的和谐、空间的整合和功能的优化组合。其中,主要包括四个规划导向:一是旧区改造为公共利益的导向。一般来说,旧区改造兼具“改善民生”和“发展经济”两个方面的功能,有利于地区经济发展和环境建设,有利于改善二级旧里以下居民居住条件,在符合法定程序、实施公平补偿并在广泛开展征询后符合群众意愿的情况下,应视其为合乎公共利益要求。因此,应通过舆论宣传、社会动员,引导旧区居民理解和支持旧区改造、配合和服从多数群众意愿,营造正面、积极的社会氛围。二是旧区改造倡导多数议决的导向。征询居民意见、由多数人决定涉及旧区改造的一些内容,是国际通行做法之一。最近有些区开展了事前征询制度的试点,将政府责任、百姓意愿、社会评判进行了有机结合,听取居民在“愿不愿意改”和“如何改”等问题上的意见,并引导居民有序参与旧区改造过程,这是旧区改造运行方式的进步,值得提倡。三是倡导各社会群体和谐共居的导向。中心城区应该是各界群体和谐相处的共同家园,既可以建设一定规模的高档商品住房,也可以建设适量的保障性住房,也就是说,富裕人群和中低收入阶层都可以在中心区安居乐业,这是今后旧区改造中需要加以注意的重要方向之一。四是兼顾市场取向与社会责任的导向。我国2001年拆迁条例已规定采取市场化的评估和补偿方法,2007年物权法也从法律高度予以明确。现阶段,在旧区居民数量还很庞大、社会解困救助任务还很艰巨、住房保障和社会保障起点还较低、体系还不完善的情况下,需要结合拆迁补偿口径的进一步规范和住房保障工作的逐步开展,真正形成市场补偿与住房保障相结合的优化方案,从而营造兼顾旧城区各层次居民利益、多元化拆迁补偿安置的良好局面。

       (本文为笔者2008年参加上海市旧区改造推进组和担任中共上海市委重大调研课题总报告执笔时提交的研究成果第一部分内容的浓缩和完善,其中也吸纳了推进组和课题组成员的部分观点,并特别感谢上海市房管局黄永平副局长、规土局岑富康处长、建交委冷玉英处长及赵德和副处长等的指导和帮助。该课题组形成的最终调研成果,为上海市人民政府2009年2月4日颁布的“关于进一步推进旧区改造工作若干意见的通知” [沪府发(2009)4号]打下了基础) 。

       注  释:

       1  简屋是指在瓦屋面、木屋架、砖墙身三项条件中,至少有一项未能符合要求的标准低的简陋房屋、临时房屋。(摘自《上海市房屋建筑类型分类表》)。

       2  二级旧里是指联接式的广式或石库门砖木结构住宅,建筑式样陈旧,设备简陋,屋外空地狭窄,一般无卫生设备和独立厨房。(摘自《上海市房屋建筑类型分类表》)。

       3  五项制度:为更好地规范房屋动迁秩序,切实维护广大群众的合法权益,上海市制定了房屋拆迁公示制度、信访制度、举报制度、承诺书制度及监管制度。这五项制度通过提高拆迁工作的透明度,加大对拆迁主体监督管理力度,从而保障了拆迁双方的合法权益,实现拆迁行为和过程的公开、公平和公正。   

       4  “十公开”:主要内容包括:公开拆迁补偿方案;公开评估单位及负责人情况;公开评估鉴定机构情况;公开拆迁公司及负责人情况;公开市场评估单价;公开安置房源情况和使用情况;公开被拆迁特殊困难户认定条件;公开补偿标准;公开签约进展情况。

       5  带拆是指结合轨道交通、道路桥梁、绿化环境等大型市政基础设施建设项目和公益性公共建筑项目,所开展的旧住房拆迁。

       6  老工房是指中华人民共和国成立后建造的七层(含七层)以下的住宅,各有室号及专门出入,有独用或公用的厨房、卫生间、阳台。新工房是指中华人民共和国成立后建造的八层(含八层)以上的成套住宅,装修普通,各有室号及专门出入,有独用厨房、卫生间、阳台、大门及电梯等设备。(摘自《上海市房屋建筑类型分类表》)。

       7  所谓搭桥,是指通过制定政策、建立机制,引导房地产开发企业将中心城区旧区改造和近郊区房地产开发经营相结合,在优势互补的基础上,实现联动开发的一系列政策措施的统称。

       8  “上只角”和“下只角”。在老上海语言里,上只角、下只角代表了区域分化。在老上海人眼中,上只角是指地段高档、住宅精良、环境幽雅的地段,徐汇区、静安区、卢湾区和早先的黄浦区,算是上只角。下只角是指地段偏远、住房简陋、环境杂乱的地区,闸北区、普陀区、杨浦区和早先的南市区,算是下只角。

刊物名:《城市发展研究》

发表年份期数:2009年第11期

页  码:第97-101、52页

文章编号:1006-3862(2009)11-0097-05

作者:万勇

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