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更新观念,创新机制,完善政策,追求和谐

       推进旧住房改造工作,要在机制上进行创新,加快旧区改造推进速度;要在政策上进行聚焦;加大旧区改造扶持力度,要在组织上进行保障,确保旧区改造有序进行。上海旧住房改造可描述为四句话——曾经辉煌、今日困境、期待“破茧”和走向和合。

       第一是曾经辉煌。从1990年代以来,上海旧住房改造经历三个阶段:一是365危棚简屋改造阶段,拆除包括危棚简屋在内的各类旧住房1,200万平方米,受益居民48万户;二是“十五”时期新一轮旧区改造阶段,改造二级旧里以下旧住房700万平方米,受益居民28万户;三是“十一五”前两年成片二级旧里以下房屋改造阶段,改造二级旧里以下房屋127万平方米,受益居民5.2万户。在这三个阶段,上海探索了保留保护改造、旧住房成套改造(包括新里成套改造和老工房成套改造)、旧小区综合整治、拆除重建改造、平改坡和综合平改坡改造等改造方式;探索了结合土地批租和房地产开发,结合轨道交通、世博园区等重大市政基础设施建设,以及开展市区联手土地储备等等运作机制;探索了土地出让金减免、行政收费减免、市政公建设施包干、税收减免或返还、专项基金补贴、提供中低价配套商品房、补贴土地和市区联手土地储备等等优惠方式。通过这些改造和探索,上海有效地改善了116万户家庭的居住条件,人均居住面积从1990年的6.6平方米提高到2006年的16.5平方米,居住成套率达到94.7%。同时,大规模的旧区改造提升了城市综合实力和竞争力得到提升。    

       第二是今日困境。推进旧住房改造,当前还存在五个方面的困难。一是在认识面,各主体对旧住房改造的认识,对《物权法》中有关条款的解读,对动迁政策、改造方式、实施速度和规模等许多方面,尚有一定的差异,需要加强舆论宣传的正确引导。二是在社会层面,旧区人口密度高,困难家庭多,一旦实施改造,借动迁改善生活、改变命运的诉求增加,家庭矛盾有可能集中爆发,各类社会诉求增多。三是在经济面,动迁和土地成本增大,市场运作效应较差,资金平衡困难,加上银根收紧,融资困难,财力不足;市场变化较快,拆迁周期拉长,投入产出存在不确定性,经济风险较大;新启动地块只能采取土地储备方式,社会开发企业无法直接参与旧改。四是在政策面,在“数砖头”和“数人头”的关系上,在“要我拆”和“我要拆”的关系上,在新法(《物权法》)和老政策的关系上,在政策的扶持、激励作用上,在矛盾化解的运作机制上,都需要进一步加以研究和明确。五是在房源面,也存在供应总量阶段性短缺,房源区位结构现阶段较为单一,房源配套相对滞后以及住房保障体系尚待建立和完善等困难。

       第三是期待“破茧”。今年年初,上海市委部署了一系列重大调研课题,其中包括“创新旧区改造机制,完善旧区改造政策”课题,市政府有关委办局成立了课题组,经过一段时间的调查研究,对今后一个阶段旧区改造的重要意义、指导思想、基本原则、总体要求、工作措施等方面开展了系统的研究,预计将会出台相关政策文件。前一阶段,上海市委市政府领导还多次听取了旧区改造工作情况,根据了解,对于后阶段旧住房改造工作,将采取一系列措施,如在机制上进行创新,加快旧区改造推进速度;在政策上进行聚焦,加大旧区改造扶持力度;在组织上进行保障,确保旧区改造有序进行等多个方面。

       第四是走向和合。和合有多个方面的意思,如空间上的整合、文化上的融合、社会上的调合等等。这个词用在这里,首先要统一认识,形成合力,主要是思想和行动上的和合;其次要倡导共享建设成果,主要体现在社会和价值取向上的和合;第三要厘清规划实施的导向,体现大方向上的把握,以利于社会的和谐、空间的整合和功能的优化组合。其中,主要包括四个规划导向:一是旧住房改造为公共利益的导向。应通过舆论宣传、社会动员,引导旧区居民理解和支持旧区改造、配合和服从多数群众意愿,营造正面、积极的社会氛围。二是旧住房改造倡导多数议决的导向。征询居民意见、由多数人决定涉及旧区改造的一些内容,是国际通行做法之一。最近上海有些区开展了事前征询制度的试点,将政府责任、百姓意愿、社会评判进行了有机结合,听取居民在“愿不愿意改”和“如何改”等问题上的意见,并引导居民有序参与旧区改造全过程,这是旧住房改造运行方式的进步,值得提倡。三是倡导各社会群体和谐共居的导向。中心城区应该是各界群体和谐相处的共同家园,既可以建设一定规模的高档商品住房,也可以建设适量的保障性住房,也就是说,富裕人群和中低收入阶层都可以在中心区安居乐业,这是今后旧住房改造中需要加以注意的重要方向之一。四是兼顾市场取向与社会责任的导向。我国2001年拆迁条例已规定采取市场化的评估和补偿方法,2007年《物权法》也从法律高度予以明确。现阶段,在旧区居民数量还很庞大、社会解困救助任务还很艰巨、住房保障和社会保障起点还较低、体系还不完善的情况下,需要结合拆迁补偿口径的进一步规范和住房保障工作的逐步开展,真正形成市场补偿与住房保障相结合的优化方案,从而营造兼顾旧城区各层次居民利益、多元化拆迁补偿安置的良好局面。

刊物名:《上海城市规划》

发表年份期数:2008年第04期总第81期

页  码:第15-16页

作者:万勇

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