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对当前上海旧区改造工作的一些思考

       在365危棚简改造顺利完成之后,上海新一轮旧区改造于2001年正式拉开。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(市府111号令)和市四委办局联合颁发的68号文的出台,为新一轮旧区改造的顺利开展做好了准备。通过四年来的大力推进,坚持“四高”标准的新一轮旧区改造取得了有目共睹的效果,中心城区大量的旧里以下建筑面积超过70%的区域,特别是房屋结构和居住环境差的成片成街坊二级旧里地区,得到了改造和改善。回顾过去的工作,针对当前的困难,展望将来的发展,围绕中心城区旧区改造这一重要命题,有必要进一步认识旧改工作的重要意义,分析当前的新困难、新形势,正视现实,冷静思考,妥善面对。

       一、推进旧区改造工作的重要意义

       旧区改造工作关系全局,影响深远,具有重要性、必要性、紧迫性和现实性,对社会经济发展具有非常深远的意义。

       1、推进旧区改造是实现社会主义和谐社会的必然要求

       过去十几年的旧区改造工作,有力地推动了社会经济发展,居住条件得以改善,综合经济较快增长,城区功能不断优化,环境面貌焕然一新。然而,由于历史的原因,中心城区仍有相当数量的旧住房没有改造或更新。随着时间的推移,这些旧住房日益简陋危旧,加上上海市城市形象的提升,以及相邻地区环境的改善,居民改善住房条件的愿望将更加迫切,而现实的居住差异和矛盾,将导致旧住房居民的心理落差随之放大。一边是毫宅,一边是蜗居:一边是高楼大厦,一边是简陋旧里;一边设施齐全,一边仅仅是煤球和马桶,等等。在未来的一段时间里,如果这些居民居住条件的改善仍然不能提上议事日程,上述的这些不和谐将影响上海市作为国际大都市的形象,也将影响政府在老百姓心目中的形象。

       2、推进旧区改造是实现社会经济持续发展的战略要求

       旧区改造与相关产业和事业的关联度大,存在较强的连带效应,并决定社会经济可持续发展的后劲。而其顺利推进,除直接的改善居住条件、优化城市景观并深刻影响房地产业发展外,还与其它产业发展紧密关联,对经济增长、招商引资、功能开发、结构调整、社区建设、环境营造和社会事业发展等都产生一定程度的影响。如促进房地产业发展,拉动建筑业等相关产业;产生大量的商务资源,并促进招商引资;实现功能开发和结构调整,挖掘土地级差效益:促进城市空间结构的优化,实现城市规划的宏伟蓝图;促进道路拓宽改造,实现交通排堵保畅;挖掘历史文化遗产的潜在价值,保护优秀历史建筑,等等。同时,伴随着物质形态的拆与建,是人口的进与出,并出现较大规模的人口疏解,从而为中心城区实现控制人口规模、降低人口密度的战略目标创造了条件。

       3、推进旧区改造是广大市民的共同呼声和基本共识

       全市数百万平方米旧里以下旧住房的拆除更新,数十万户居住条件困难居民的住房改善,超期、超负荷使用的旧住房的修缮更新,迫切需要推进旧区改造。广大居民不断向政府部门写信,人大代表、政协委员也不断呼吁,为的就是旱日实现小康社会“户均一套房”的住房理想。因此,推进旧区改造是广大市民的共同呼声和基本共识。

       二、当前旧区改造工作的新情况、新困难

       1、周期加长,压力增加

       旧区改造主要包括前期的动拆迁和后期的工程建设两个阶段。而动迁进度一般有着前快后慢的特征。开始时,在现房安置的推动下,居民签约比较积极,比例迅速上升;待房源逐渐减少,逐步开始货币化安置的时候,盲目跟风、等待观望的人占有相当比例,而且还有越拖越持久的迹象。根据对近年来动拆迁工作情况的分析,总的来说,持续时间逐年增加。同时,由于资金持续需求的时间相应加长,再加上宏观调控的影响,以及土地成本上扬、投资回收周期加长等因素,不仅使开发商承担的风险相应增加,更使过去每隔一定时期“成熟一项、拉开一项、建成一项”的情况面临严峻挑战,从而对旧区改造计划的制定与实施产生深刻影响,也对近期的社会经济持续协调发展产生深远影响。

       2、成本上升,价格上涨

       近年来,由于房地产市场形势的变化、动拆迁政策的调整、最低补偿单价的提高、居民心理预期的高企,以及动迁房源较缺、动迁房价飙升和社会稳定形势等大环境的影响,动拆迁成本出现了大幅度上升。同时,由于“双增双减”等政策的出台,新建住宅建筑的容积率受到严格控制。受以上两方面因素的影响,新建建筑楼板价大幅度上升,房价也迅即上涨。与此同时,房价的上涨又反过来影响动迁补偿单价及开发成本。如此形成循环,对未来旧区改造工作形成巨大压力。另外,动迁成本的快速上扬也导致政府、开发商和动迁实施单位在短时间内面临资金压力(信贷控制和外汇管理也加剧了这方面的压力),在一定程度上造成动迁速度放缓甚至发生资金紧张的现象,一定程度上影响了补偿安置。

       3、房源缺乏,安置困难

       在实际操作过程中,由于住房价格的上扬和绝对供应量的相对较少,通过货币化方式补偿安置的被动迁居民很难在市场上购买到与动迁安置款相适应的新房或二手房,导致选择现房安置的居民比例增加。而中观层面(区县层面)动迁房源的筹措和建设工作非常困难,特别是那些不具有城郊结合优势的核心城区(而这些地区的旧区改造压力更大),更难获得合适的动迁商品房源。在这些中低价位商品房源的供求矛盾逐步反映到房地产市场中去后,又相应引起中低价房源价格的持续不合理上扬,形成低价房价格不低的局面,一方面加重了居民的负担,另一方面也引起恶性竞争,扰乱了市场经济秩序。按照新的动迁许可政策,启动新基地动拆迁工作,必须首先具备动迁居民总户数70%的动迁安置房源。所有上述情况重叠在一起,并互相转化,互为因果,再一次使旧区改造工作面临压力:特别对那些结转动迁基地,动迁工作总体进度更加缓慢。同时,由于无法得到现房安置,不少动迁居民被迫临时借房和租房,动迁户口空挂原址的现象较为普遍,长此以往,也势必造成管理的不便和社会的不稳定。

       三、对当前旧区改造工作的思考

       1、认清形势,稳妥推进

       旧区改造是一项长期而艰巨的任务,而居住现状、市场形势、社会背景和政策条件是决定旧区改造进程的重要前置影响因素。笔者认为,在新形势下,旧区改造工作一方面要加强调研、认清形势,另一方面还要以人为本、稳妥推进。

       首先,在社会主义市场经济条件下,旧区改造与房地产市场发展的形势密切相关。一段时间以来,房价上涨过快,成为倍受政府关注和民间争议的热点话题,国家也为此采取了一系列宏观调控措施。从最初的控制供给到现在的抑制需求,从过去的行政干预和政策约束到现在的金融和经济手段,一时间“点刹车”和“减排档”相结合,全力“减速”,而效果如何还有待观望。但不管怎样,认真分析当前局势,将旧区改造的实施与房地产业的发展联动起来,并服从国家宏观调控的大局,是非常必要的。其次,当市场经济发展到一定阶段,社会差异和矛盾的凸现,将导致旧区改造陷入两难困境。在现代化进程中,随着社会的变迁、转型,我国社会经济关系和结构日趋复杂多样,利益群体的多元化在不断发展。这是社会进步的表现,但也意味着差异和矛盾。按照二战后许多后发现代化国家的历史经验,当现代化进程经过高速增长的起飞的早期而进入其中期以后,会普遍出现一些具有规律性的现象,那就是社会矛盾趋于激化,现代化进程进入高敏感度的关键时期。近阶段,动拆迁工作一度引起过一些社会矛盾,从中我们可略见一斑。因此,旧区改造不仅要了解市场,还要关心政治、关注社会、认清形势。

       当然,不管是在什么条件下,只要是处于社会主义初级阶段,旧区改造最根本的和最不容置疑的价值取向就是改善居住、促进发展,新时期,尽管旧区改造工作困难重重,但仍要正视总体居住水平不高的现实,正视历史时期沉淀下来的沉重负担,正视传统聚居区居民的生活状况和居住现代化的诉求,努力而为,破解难题,稳妥推进。

       2、确定重点,分清缓急

       旧里以下旧住房的改造工作任重而道远,不可能会在一段时间里一蹴而就地解决,但重点工作仍需要继续稳步推进。其中,需要重点推进大型市政基础设施项目和大型公共设施项目,在距世博会开幕的日子日益临近的时候,轨道交通等市政设施和公共设施配套建设日益迫切;需要重点推进对未来社会经济发展具有重要战略意义的功能开发项目,“发展是硬道理”,社会经济的发展仍然需要项目特别是重点项目来支撑;需要重点推进成片成街坊旧里以下旧住房改建项目,这些项目的实施将改善广大旧区群众的居住和生活条件,并实现环境建设、功能开发和产业调整等规划目标;需要重点推进具有良好的社会效益、环境效益和经济效益的保护保留项目,有利于历史文化遗产的保护,挖掘城市精神和文化内涵:需要重点推进严重影响城市道路景观和都市空间形象的零星旧里和危房整治项目,有利于实现环境和谐和社会和谐。因此,要充分了解充分认识当前改造开发面临的实际问题和困难,通过有效的调控旧区改造的节奏和规模,创立机制,创造条件,分清轻重缓急,使之达到持续、平稳、健康、有序的状态,实现社会效益、经济效益和环境效益的综合平衡,为未来社会经济发展奠定基础、营造环境、蓄积能量。

       3、远近结合,以人为本

       除进入旧区改造计划的项目外,还有相当一部分的旧里以下旧住房一时还得不到改造另外,还有相当多的居民尽管住在新里以上旧住房,但居住并不成套、设施相对落后、居住依然拥挤。在未来几年甚至更长的时间里,这些居民居住条件的改善尚不能全部提上议事日程。而随着时间的推移,居住差异的增大,便极易导致旧住房居民产生心理落差。如何统筹兼顾居民的眼前利益与长远利益,缓解这些居民的居住困难,使之达到最基本的生活要求,是推进重点旧区改造项目的同时需要着重思考的问题。目前,有关区县政府已着手开展针对成片新里以上旧住房区域内的零星旧里,以及不成套旧工房的改造进行调研,希望能够通过拔点,增加零星绿地、卫生设施、社区公益设施,或通过拆除后拼接改建(针对行列式的里弄建筑)、调整住宅内部布局(针对多层不成套旧工房)、向外拼接(针对多层公房,包括加电梯)、加层搭建(在规划指导下)、抽户改建等一系列措施,解决老百姓的“急难愁”问题。根据不同住房的现状条件和政策条件,以技术上是否可行、政策上是否允许、社会上是否支持和规划上是否符合要求为标准采取多样化行动。今后的旧区改造将逐步形成结合大市政改造、成片成街坊开发改造、综合平改坡改造、保留保护试点改造、零星旧里整治改造、不成套老式公房改造等多层次、多元化和全方位改造的格局。

       4、多元互动,筹建房源

       近几年,上海楼市价格的快速上扬主要是由低端推动的,大规模的旧区改造引起了普通市民家庭住房需求的集中释放,从而导致二手房市场急剧升温,进而迅速波及整个房地产市场的价格。很明显,政府有关部门也意识到了这个因素对房价的重要影响作用,并采取了一系列针对性的措施,如放缓动拆迁节奏等。短期来看,这些措施对适当抑制市场需求能够起到很好的作用。但是,上海中心城区的旧区改造工作终究是要进行下去的,而普通市民特别是中低收入市民家庭的住房条件也终究是要在一定时期得到改善的。因此,积极稳妥地做好中低价位商品住宅的开发和供应才是“治本之策”。目前,市政府正在努力推动建设2000万平方米大市政配套商品房和中低价位商品房。在不久的将来,房源紧缺的矛盾应该会在一定程度上得到化解,对于今后中心城区地方政府而言,一方面要积极争取和落实市重大市政工程配套房;另一方面还要支持、鼓励开发建设单位转变观念,利用自身在房地产行业的优势,自筹动迁房源;同时,也要鼓励和规范动迁实施单位利用市场化手段积极储备一定数量动迁房源。以上几方面,加上地方政府有关部门前期和正在积极落实的房源,总体上将形成多元化、多层次和全方位的筹措格局。

       总之,积极、有序、稳妥地推进旧区改造工作,对中心城区社会经济环境全面、协调、持续发展具有非常重要的意义。虽然有一些新情况、新困难,但只要我们真正做到认清形势、形成共识,确定重点、分清缓急,远近结合、以人为本,多元互动、形成合力;只要政府部门真正做到从进退两难、左右为难,走向制订战略、控制节奏、再创机制、居间而为;只要开发建设单位真正做到从如坐针毡、如履薄冰,走向修炼内功、合理预期、树立信心、理智而为;只要居民真正做到从既怕动迁、又盼改造,走向支持改造、参与改造、切实提高、务实而为,全面完成上海中心城区旧区改造任务的目标是完全可以实现的。

       刊物名:《闸北房地》

       发表年份期数:2005年10月专辑01

       作者:万勇

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